Foto: Lula Marques/Agência Brasil
As emendas parlamentares ao Orçamento da União têm respaldo constitucional e foram reforçadas com a adoção do chamado orçamento impositivo, que tornou obrigatória a execução das emendas individuais e de bancada. Especialistas, porém, ressaltam que a legalidade do mecanismo não dispensa a exigência de transparência, fiscalização e controle rigoroso na aplicação dos recursos públicos.
Segundo o advogado criminalista Guilherme Augusto Mota, sócio do Guilherme Mota Advogados, as emendas parlamentares passaram a ter execução obrigatória após as Emendas Constitucionais nº 86/2015 e nº 100/2019, o que consolidou a participação do Legislativo no processo orçamentário. “Trata-se de um instrumento legítimo de alocação de recursos voltado a demandas regionais ou setoriais relevantes”, afirma.
Apesar disso, Mota ressalta que o Supremo Tribunal Federal tem deixado claro que a execução dessas emendas deve respeitar princípios constitucionais como transparência, moralidade administrativa e planejamento orçamentário. Em decisões recentes, como nas ADPFs (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental) 850, 851, 854 e 1014, a Corte declarou inconstitucionais práticas associadas ao chamado orçamento secreto, caracterizadas pela ausência de critérios objetivos, ocultação da autoria parlamentar e falta de rastreabilidade dos valores.
Moeda de troca
A discussão voltou ao centro do debate público com a nova fase da “operação overclean”, deflagrada nesta terça-feira (13) pela Polícia Federal, que investiga o uso irregular de emendas parlamentares. Para Mota, embora o instituto seja constitucional, sua utilização para fins ilícitos, como desvio de finalidade, corrupção ou lavagem de dinheiro, descaracteriza sua legitimidade e justifica a atuação dos órgãos de controle. “O problema não está no mecanismo em si, mas no uso indevido, à margem das normas orçamentárias e dos deveres de publicidade”, resume.
Na mesma linha, o advogado e especialista em Direito Financeiro Carlos Eduardo Faraco Braga, do Costa Tavares Paes Advogados, avalia que houve um desvirtuamento do papel constitucional dos parlamentares, cujas atribuições centrais são legislar e fiscalizar. Segundo ele, deputados e senadores acabaram assumindo o papel de intermediadores de recursos para municípios, em razão das fragilidades do sistema federativo fiscal e da dependência financeira das prefeituras.
De acordo com dados do Senado, em 2025, os congressistas foram responsáveis pela alocação de R$ 50,3 bilhões em ações e projetos por meio das emendas. Elas são propostas individualmente pelos parlamentares, pelas bancadas estaduais e pelas comissões permanentes. Em todos os casos, precisam ser aprovadas pela Comissão Mista de Orçamento (CMO) e pelo Plenário do Congresso Nacional, ambos formados por senadores e deputados federais.
Braga, que já foi deputado estadual em São Paulo, explica que, do ponto de vista formal, a apresentação de emendas ao Orçamento é uma ferramenta legítima do parlamentar para aperfeiçoar o projeto enviado pelo Poder Executivo. No entanto, na prática, esse mecanismo passou a ser utilizado como moeda de troca política, criando um ciclo vicioso entre parlamentares, prefeitos e o governo federal. “O deputado leva recursos para o prefeito, o prefeito devolve em votos, e o parlamentar negocia apoio ao governo em troca da liberação das emendas”, afirma.
De acordo com o especialista, a proliferação de modalidades de emendas, como emendas de bancada, de comissão, emendas PIX e o orçamento secreto, ampliou o volume de recursos e reduziu a transparência. Para Braga, o cenário reforça a importância da atuação dos órgãos de controle, como a Controladoria-Geral da União (CGU), os Tribunais de Contas e o Ministério Público, responsáveis pela fiscalização interna e externa do uso dos recursos públicos. “Quando as emendas deixam de servir ao planejamento orçamentário e passam a atender a interesses privados ou eleitorais, todo o sistema político é prejudicado”, afirma.