Foto: Divulgação
Por Ivan Morais Ribeiro*
O que Santa Catarina efetivamente recebe por ser o sexto maior Produto Interno Bruto do país? A resposta é desconfortável. Não há benefícios específicos, fundos estruturais ou mecanismos compensatórios permanentes que reconheçam seu papel produtivo na economia nacional. O recado institucional é claro: produzir mais, investir com eficiência e organizar cadeias produtivas competitivas não se converte, no federalismo brasileiro, em maior reconhecimento político ou fiscal.
Em sentido oposto, observa-se a continuidade e até mesmo a intensificação de um modelo de transferência de arrecadação e de concessão de benefícios tributários concentrado nas Regiões Norte e Nordeste. Instrumentos concebidos originalmente como medidas transitórias de estímulo ao desenvolvimento regional, como a Zona Franca de Manaus e as Áreas de Livre Comércio, são sucessivamente prorrogados, transformando exceções temporárias em regimes permanentes.
A propósito, a renúncia fiscal associada à Zona Franca de Manaus alcança patamares exorbitantes, situando-se anualmente na casa de dezenas de bilhões de reais, sem que haja avaliação sistemática de custo-benefício ou comprovação proporcional de efeitos estruturantes duradouros sobre o desenvolvimento regional.
A esse conjunto somam-se o Fundo Constitucional de Financiamento do Norte (FNO) e o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) que direcionam volume significativo de recursos públicos para crédito subsidiado nessas regiões. Embora formalmente justificados pelo objetivo de redução das desigualdades regionais, tais instrumentos operam, na prática, como mecanismos permanentes de transferência de recursos oriundos, em grande medida, da base produtiva de Estados mais industrializados e fiscalmente eficientes.
Essa dinâmica consolida um sistema estruturalmente assimétrico, no qual determinados territórios são continuamente favorecidos por políticas fiscais diferenciadas, regimes especiais e fluxos estáveis de financiamento público, enquanto Estados produtivos, como Santa Catarina, permanecem sem qualquer contrapartida estrutural.
Contudo, isso já era conhecido anteriormente. O que se agrava de fato com a reforma tributária?
Primeiramente, antes da Reforma, Santa Catarina ainda dispunha de instrumentos para mitigar, ao menos parcialmente, os efeitos desse desequilíbrio. No exercício de sua autonomia tributária, o estado podia estruturar políticas fiscais próprias, como mediante a concessão de benefícios tributários direcionados à atração de investimentos produtivos e à instalação de empresas em seu território. Esses mecanismos funcionavam como forma indireta de compensação frente a um federalismo que já lhe era desfavorável.
Com a intensa modificação legislativa, esse espaço de autonomia é completamente reduzido. Sob o argumento de combater a chamada “guerra fiscal”, os estados e municípios deixam de dispor de instrumentos efetivos de política tributária, restando-lhes somente a possibilidade de alterar a alíquota do tributo. Esse esvaziamento corrói a capacidade de desenhar políticas fiscais capazes de atrair investimentos.
Em suma, suprime-se a estratégia tributária dos Estados produtivos sob o pretexto de combater a chamada guerra fiscal, ao mesmo tempo em que se preservam e ampliam benefícios tributários e financeiros direcionados a outras regiões. O resultado não é a neutralização de distorções, mas o agravamento de um federalismo estruturalmente assimétrico. A solidariedade inter-regional é necessária e constitucionalmente legítima; todavia, deve operar com equilíbrio e proporcionalidade, sem implicar o sufocamento fiscal dos Estados produtivos.
Em segundo lugar, a adoção da tributação no destino mitiga de forma intensa a capacidade arrecadatória dos Estados produtores que não dispõem de uma população consumidora numerosa, como é o caso de Santa Catarina.
A tributação no destino consiste na atribuição da arrecadação tributária ao ente federativo em cujo território ocorre o consumo final de bens e serviços, independentemente do local onde se deu a produção, a geração de valor ou o investimento produtivo.
Esse redesenho rompe a vinculação histórica entre produção, investimento e arrecadação, ao deslocar a receita tributária para os mercados consumidores. Como consequência, reduz-se o retorno fiscal associado à atividade econômica realizada no território estadual, limitando, de maneira estrutural, a capacidade do Estado de financiar políticas públicas a partir de sua própria base produtiva.
Não se desconsidera a relevância da tributação no destino, na medida em que privilegia o ente federativo onde a renda foi efetivamente apropriada para o consumo correspondente e busca reduzir distorções associadas à tributação na origem. Todavia, a atribuição integral da arrecadação ao destino, sem a previsão de contrapesos federativos adequados, tende a desestimular estados produtores e exportadores, ao dissociar o esforço produtivo, o investimento realizado no território e a organização de cadeias produtivas eficientes do respectivo retorno fiscal.
Um modelo híbrido de repartição da arrecadação revelar-se-ia mais compatível com os princípios do federalismo fiscal e da neutralidade econômica, ao assegurar aos Estados produtores uma cota, ainda que reduzida, da receita tributária. Tal arranjo preservaria o vínculo mínimo entre produção, investimento e arrecadação, de modo a evitar que o esforço produtivo realizado no território estadual seja integralmente dissociado de qualquer retorno fiscal.
Afinal, qual tributo remanescerá ao estado que sediar empresas, organizar cadeias produtivas e sustentar uma economia intensiva em produção? Que retorno institucional subsiste para o ente federativo que é, efetivamente, produtivo?
Diante de tudo isso, Santa Catarina vai precisar se adaptar. E o seu planejamento fiscal e tributário precisará passar por três pilares. O primeiro é acreditar no aumento demográfico, que já ocorre a passos largos, na medida em que o crescimento da população tende a majorar também o consumo e, por consequência, o incremento da arrecadação tributária, em razão da tributação no destino.
Em segundo lugar, mostra-se indispensável a instituição de um grupo permanente de fiscalização, avaliação e monitoramento do Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais e do Fundo de Desenvolvimento Regional, com a finalidade de acompanhar de forma sistemática os dados apresentados, os critérios de cálculo adotados e os mecanismos de distribuição dos recursos. A complexidade e o volume financeiro envolvidos nesses fundos exigem transparência, controle técnico contínuo e capacidade institucional para avaliar seus impactos fiscais, econômicos e regionais.
O Fundo de Desenvolvimento Regional assume papel central no novo arranjo federativo, na medida em que se propõe a mitigar os efeitos assimétricos da reforma tributária, especialmente aqueles decorrentes da adoção da tributação no destino e da extinção de instrumentos estaduais de política tributária. Trata-se, em tese, do principal mecanismo de compensação para Estados produtores e exportadores, cuja base arrecadatória tende a ser reduzida. Sua eficácia, contudo, dependerá da forma como esses recursos serão alocados.
E, em terceiro lugar, será imprescindível adotar um desenho de política pública que não seja apenas tributário, mas sobretudo financeiro, com o estabelecimento de linhas de crédito subsidiadas e direcionadas ao setor produtivo. Esse arranjo deverá contemplar, além do financiamento tradicional, mecanismos de garantia de crédito, equalização de taxas de juros, apoio à inovação e à modernização das cadeias produtivas, financiamento de infraestrutura logística e industrial e instrumentos de atuação anticíclica, capazes de sustentar o investimento em momentos de desaceleração econômica.
Nesse contexto, a criação de um banco estadual de desenvolvimento ou o fortalecimento do Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul revela-se essencial para estruturar, coordenar e executar essas políticas de forma técnica, transparente e compatível com a nova realidade federativa imposta pela tributação no destino e perda da autonomia tributária estadual e municipal. Sem um braço financeiro forte, o estado carecerá de luz em sua Ponte Hercílio.
Ivan Morais Ribeiro é consultor do Senado Federal, nas áreas de Direito Tributário e Financeiro. Mestre em Direito, advogado tributarista, professor, conselheiro da OAB/DF